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关于地方政府融资平台公司问题的思考
加入日期:2014/9/17 13:45:18  查看人数: 807   作者:信息员

                   关于地方政府融资平台公司问题的思考

   丁志和

    地方政府融资平台公司对促进地方经济社会发展发挥了十分重要的作用。同时,由其特殊的地位和性质所决定,这些平台公司正面临种种矛盾和问题。本文以十八届三中全会精神为指导,对平台公司的生存和发展方向做一点初步探讨。

地方政府融资平台公司(以下简称“平台公司”)的作用和去向长期备受争议,近来更是受到社会各方面的密切关注。中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,为我们正确认识和妥善解决平台公司问题指明了方向。笔者试图以党的十八届三中全会精神为指导,对平台公司问题做一点初步探讨。

一、地方政府融资平台公司的由来和历史作用

地方政府投融资平台,通常是指各级地方政府成立的以融资为主要目的、以承担政府投资项目为主要任务的公司,包括各种类型的城市建设公司、开发公司、交通投资公司、城建资产公司等。《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)对平台公司给出的解释是,“指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体”。由此可见,平台公司包括以下几层含义:第一,它是依法经工商登记注册的企业法人,受《公司法》调整和规范;第二,它是政府性债务的载体,其功能主要是为地方政府的投资项目融资;第三,其投资主体(股东、出资人)是地方政府及其部门和机构等,出资形式是财政拨款或注入土地、股权等资产。

从实践来看,平台公司具有以下突出特点:其一,平台公司的设立和存续由地方政府(实际的投资主体)和自身的融资功能所决定,所谓“经济实体”、“法人资格”和“有限责任”的法律地位在很大程度上被虚置,平台公司几乎不可能成为真正意义上的自主经营、自负盈亏的市场竞争主体,政府对公司债务承担事实上的无限责任;其二,平台公司融资的主要渠道是银行贷款,还款来源主要依靠政府土地出让收益,因此,平台公司在一定程度上起着“贴现”当地政府“土地财政”收入的作用;其三,母平台套子平台现象十分普遍,母平台由政府(部门、机构)直接出资,子平台则由一个母平台出资,或由若干个地方国有投资主体共同组建;其四,以项目为先导,以组建平台为后续,为了融资需要,往往是有一个项目就建一个融资平台;其五,平台公司具有垄断性,平台公司的融资与项目的资金平衡以及地方政府的政策支持一一对应,且项目的实施、平台公司的运作与地方政府的政策扶持相对封闭、排它性强。

作为一种公司类型,平台公司的大量涌现,是近十几年的事情。199511日施行的《中华人民共和国预算法》明确规定,地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行债券。由于地方政府财力、财权与事权、职责的脱节,地方社会经济发展需要和地方政府及部门首长“政绩观”的驱动,地方政府融资平台公司应运而生,成为地方政府规避《预算法》约束,“曲线负债”的有效工具。地方政府通过划拨土地、股权、规费收入等资产,包装出一个又一个从资产和现金流上可以满足融资条件的平台公司,以实现融资目的,并将资金运用于市政建设、公共事业等项目。

客观地评价,平台公司在促进当地社会经济发展、抗击自然灾害、应对国际金融危机冲击等方面发挥了十分重要的作用。特别是对城市政府而言,在基础设施建设多年欠账、人口城市化率快速提高,以及财力有限又不能直接举债的情况下,地方政府通过融资平台公司筹集资金,加快基础设施建设,使城市的生活环境、交通条件、文化品质等得到大幅提升。可以说,没有这些平台公司的项目融资,我国的经济社会发展、城市基础设施建设和城市化水平可能会落后很多年。同时,平台公司的融资也使地方政府背上了沉重的债务负担,从而引起社会的较多争议。

二、地方政府融资平台公司面临的问题

各地平台公司虽然在规模、名称、资产结构、质量等方面存在一定差异,但普遍存在以下突出问题:

1、资本金不到位,治理结构不完善。平台公司的资本金大小取决于项目投资总额和融资需要。部分公司资本金在完成验资和工商登记后被股东“借回”移作它用。平台公司的股本结构中国有资本绝对控股(持股比例达到50%以上)、一股独大的现象十分普遍。一些平台公司的章程仅限于满足工商登记需要,对股东会、董事会、监事会(部分公司只设有两会或一会)的职权规定不严格、不明确,治理结构不完善,少数平台公司仍由政府官员兼任公司领导职务。

2、负债率高,负债成本高,还本付息压力大。平台公司资产负债率普遍较高。为了满足银行贷款审批硬杠杠要求,大多数公司的负债率控制在了70%以下,但资产结构不尽合理,抵(质)押资产价值被高估,存在重复包装、一物多押现象。有些平台公司的财务报表还经过“技术处理”,含有一定程度的“水份”。不少平台公司的资本金没有全部到位,其实际的资产负债率更高。平台公司融资的主渠道是银行贷款,部分融资来自短期融资券、中期票据,还有的借助BTBOT等形式,债券融资所占比例不大,负债成本普遍较高,公司的资金链十分脆弱。平台公司为了资金链安全费尽心机,贷款付息、借新还旧现象正在逐渐增多。

3、现金流不足,盈利能力较弱。平台公司资产的流动性差,投资利润率低,现金流量小。城市道路、污水管网等公益性项目几乎没有现金流;城市环境治理、老城改造等项目只有少量现金流,不足以承担贷款利息;收费公路、污水处理等项目现金流虽然较大,仍不足以支付融资本息。因此,平台公司普遍存在主业不明确、营业收入少且不稳定、可持续发展能力不足、盈利能力弱等问题。部分项目实际运作结果与最初的设想(如可行性研究)偏离很大,承诺的资金平衡政策难以兑现,平台公司缺乏自我生存和良性发展能力。

4、国有资产和公司法人财产产权关系不清晰。政府投资所形成的资产无疑属于国有资产(公益性或经营性资产),地方政府通过平台公司负债而形成的资产,从性质上讲,也应当属于国有资产。尽管因平衡政策不能及时足额兑现,导致地方政府普遍对平台公司承担着债务(即政府欠公司款),但并不影响上述资产的国有性质。只有股东投资或公司负债形成的资产才能成为公司的法人财产,公司法人财产应当由公司自主经营、自负盈亏。这就需要厘清平台公司的国有资产与法人财产的关系,即处理好国家股权与公司产权的关系。实践中,国有资产与公司法人财产界定并不清晰,你中有我,我中有你。完善委托代理关系、实行“授权特许经营”和“债股抵消”等办法都是比较好的选择。但这些方式缺乏科学有效的制度安排,不能付诸实践。由于产权关系模糊,导致平台公司的国有资产监督管理责任不清,公司资产的运行效率不高。

三、地方政府融资平台公司改革的方向与设想

据中国社会科学院估算,我国地方政府的实际负债(主要是地方政府融资平台公司负债)在20万亿元左右,加上中央政府负债8.2万亿,共计约28万亿元,约占2012年我国GDP54%。虽然地方政府性负债(主要通过平台公司负债)总体上风险可控,但依靠平台公司方式变相负债、隐性负债发展的方式并不具有可持续性。

国家审计署审计公告显示,至2010年底,全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家,其中:省级165家、市级1648家、县级4763家。近两年,其数量又有所增加。在当前转变经济发展方式和加快转变政府职能过程中,必须妥善解决这些平台公司的出路问题。

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,要求推进城市建设管理创新,允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营,研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。根据这些思路,笔者对平台公司的去向提出以下初步构想。

1、保留转型一批。对层级高、规模大、资本金充足、法人治理结构相对完善、管理规范、运转良好、资产质量优良、结构合理、对地方社会经济发展影响较大的少数平台公司予以保留,或进一步充实资本金,做大做优做强,逐步转为国有资本运营公司或国有资本投资公司,发挥国有资本的影响力和控制力,提高地方政府对区域性公共产品的保障能力。需要强调的是,即使保留转型为国有独资公司,也要按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的原则,清晰界定产权归属,明确划分国有资产和企业法人财产,完善委托代理关系,落实国有资产保值增值责任。下一步,在地方政府发行债券,或设立大型专业性、行业性建设基金时,这些公司可以受政府委托,承担地方债、产业债资金(或基金)的使用和管理职能。

2、改组改制一批。按照《决定》关于积极发展混合所有制经济的总体要求,选择部分平台公司,如环境治理、污水处理、城市更新改造、收费公路等建设管理公司,向社会公开转让部分股权,或通过增资扩股,引入社会资本改组改制,形成国有资本、集体资本、非公有资本和国际资本等交叉持股、相互融合的混合所有制公司,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。被改组改制的平台公司,层级可以有高低、规模可以有大小,所属行业可以较广泛,但均应具备以下条件:一是有一定规模的质量较好的经营性资产,有明确的主营业务和较稳定的现金流;二是能够剥离其公共产品职能,或通过政府补贴等形式使公司有能力公平参与市场竞争;三是能够剥离政府性债务,切断其与政府的行政性或垄断性联系;四是如果实行授权特许经营,必须经过协商谈判,规范签署授权特许经营协议,明确政府和公司权利义务关系;五是按照现代企业制度要求建立股东会、董事会、监事会等法人治理结构,实行职业经理人制度,国有资本严格依照《公司法》和公司章程承担有限责任。平台公司改组改制后,其债务和其他经营风险全部由公司自行承担。

3、撤并注销一批。对于资本金不实、层级较低、规模较小、没有主营业务、治理结构不完善、内部管理不规范的公司,最好的选择是撤并注销。从现实情况看,大部分平台公司应当属于这一类。对于需要撤并注销的平台公司,应当重点解决好三个问题,一是严格执行《劳动法》、《劳动合同法》等法律法规,切实保护职工合法权益;二是通过发行债券置换、债权转股权、债务重组、变卖资产等多种方式妥善处理平台公司的债务;三是在处置过程中有效防止国有资产流失。

总之,妥善解决平台公司的去向问题需要深入调查研究,大胆探索实践,同时需要强有力的政策支持和制度创新。只要我们坚定不移地沿着十八届三中全会指明的改革方向开拓前进,就一定能够找到解决平台公司问题的有效途径,推动地方政府职能加速转变和经济发展方式转型升级。

             (作者单位为南京城南历史文化保护与复兴有限公司)

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